Report de congés annuels dans la fonction publique : les obligations de l’employeur

Par une décision rendue le 16 juin 2026 (1), le Conseil d’État annule en partie le décret n°2025-564 du 21 juin 2025 (2). Le juge administratif y rappelle l’obligation de l’employeur public d’informer les agentes et agents sur leur droit à report des congés non pris. En outre, cette décision ouvre un nouveau cas de report pour des raisons tirées de l’intérêt du service. Il a, en conséquence, censuré l’article 4 dudit décret, relatif aux agentes et agents de la fonction publique territoriale.

La décision du Conseil d’État du 16 juin 2026 s’appuie, principalement, deux arguments :

• d’une part, le juge administratif estime qu’un employeur public ne peut laisser s’éteindre les droits à report de congés sans avoir préalablement informé l’agente ou l’agent concerné, de manière précise, de l’existence de ses droits et de leur date d’expiration. Cette obligation concerne les congés acquis à l’issue d’un congé pour raison de santé ou d’un congé lié aux responsabilités parentales ou familiales ;
• d’autre part, pour le juge, le décret du 21 juin 2025, précité, méconnaît le droit européen en n’organisant pas le report des quatre premières semaines de congés annuels lorsqu’une ou un fonctionnaire n’a pas été en mesure de les prendre pour des raisons tirées de l’intérêt du service.

L’obligation d’information complète

Le Conseil d’État rappelle que l’article 7 de la directive européenne n°2003/88/CE du 4 novembre 2003 précise : 

« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines, conformément aux conditions d’obtention et d’octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales. 

2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ».

Or, constate le Conseil, il résulte de ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne (la CJUE) (3) que, pour ce qui concerne la période minimale de quatre semaines par an qu’elles prévoient, le droit au congé annuel payé qu’une ou un travailleur (4) n’a pas pu exercer pendant une certaine période, parce qu’il ou elle était placée en congé de maladie ou en congé lié aux responsabilités parentales ou familiales pendant tout ou partie de la période en cause, ne peut s’éteindre à l’expiration de celle-ci. 

Et que, par ailleurs, la ou le travailleur qui n’a pu, pour cette raison, exercer son droit au congé annuel payé a droit à une indemnité financière en fin de relation de travail. En outre, l’extinction de ces droits à l’expiration de la période de référence ou d’une période de report fixée par le droit national n’est possible qu’à la condition que la ou le travailleur ait effectivement été mis en mesure d’exercer son droit au congé annuel payé, il incombe à l’employeur de l’informer, de manière précise et en temps utile, des conditions dans lesquelles il risque de perdre ses droits à congés.

De ces constats résulte, pour le Conseil d’État, que les dispositions insérées dans le décret n°85-1250 du 26 novembre 1985, relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, par l’article 4 du décret du 21 juin 2025, méconnaissent les objectifs de l’article 7 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, précité. 

En effet, elles ne subordonnent pas l’extinction des droits aux congés annuels non pris, ou du droit à leur indemnisation en fin de relation de travail, dans la limite de la période minimale de quatre semaines prévue par cette directive, à l’information de l’agente ou de l’agent par son employeur portant, d’une part, sur le nombre de jours de congé dont il dispose au titre des années de service antérieures à la suite de leur report en raison d’un congé de maladie ou d’un congé lié aux responsabilités parentales ou familiales, prévu par les articles L. 630-1 à L. 634-4 du Code général de la fonction publique ; et, d’autre part, sur la date jusqu’à laquelle ces jours de congés peuvent être pris. Ces dispositions sont, par suite, déclarées illégales.

L’obligation d’aménager le report de congés non pris pour des raisons de service

Par ailleurs, constate le Conseil d’État, il résulte des termes de la directive européenne n°2003/88/CE du 4 novembre 2003, précités, tels qu’interprétés par la CJUE (5), qu’il appartient aux États membres de définir, dans leur réglementation interne, les conditions d’exercice et de mise en œuvre du droit au congé payé annuel. Une telle réglementation nationale peut notamment encadrer la détermination des dates du congé d’une ou un travailleur, afin de tenir compte des différents intérêts en présence, dont ceux de l’employeur tenant à la continuité et au bon fonctionnement du service. 

Toutefois, l’application de telles règles nationales ne peut pas entraîner l’extinction des droits aux congés annuels payés acquis par la ou le travailleur lorsque celui-ci n’a pas effectivement eu la possibilité d’exercer ces droits. Ainsi, dans l’hypothèse où l’intérêt du service s’oppose à l’acceptation de la demande de congés annuels du ou de la travailleuse, l’employeur est tenu de lui accorder une autre période de congé annuel compatible avec cet intérêt, sans exclure a priori que cette période se situe en dehors de la période de référence pour le congé annuel en question.

Le gouvernement a six mois pour se mettre en conformité

En conclusion, le Conseil d’État enjoint le Premier ministre de modifier les dispositions des articles 5-1 et 5-2 du décret du 26 novembre 1985 précité, introduites par l’article 4 du décret attaqué, dans un délai de six mois, et par voie de conséquence de réformer la réglementation similaire relative aux deux autres versants de la fonction publique (6). Ainsi, l’exécutif dispose de ce délai pour mettre le droit français en conformité avec les exigences européennes. La Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) devra donc rapidement présenter un nouveau projet de décret devant le Conseil commun de la fonction publique (CCFP). Ce sera la troisième tentative de l’administration sur ce dossier.

1. Conseil d’État, 16 juin 2026, Syndicat FO des personnels de la collectivité européenne d’Alsace, requête n°506127.
2. Décret n°2025-564 du 21 juin 2025, relatif aux régimes dérogatoires de report et d’indemnisation des droits à congé annuel dans la fonction publique.
3. Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), 20 janvier 2009, Schultz-Hoff (C 350/06), CJUE, 6 novembre 2018, Max Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C 684/16) et CJUE, 22 septembre 2022, Fraport (C-518/20 et C-727/20).
4. Le droit de l’Union européenne ne fait pas de différence entre une ou un travailleur régi par le droit privé, et une ou un agent public, fonctionnaire ou contractuel.
5. CJUE, 20 janvier 2009, Schultz-Hoff (C 350/06) et CJUE, 6 novembre 2018, Max Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C-684/16).
6. La fonction publique de l’État et la fonction publique hospitalière.